LICITACIONES DESIERTAS EN OBRA PÚBLICA

En los últimos años, el sector de la construcción ha experimentado una transformación sin precedentes. La pandemia, la crisis energética, el incremento del coste de las materias primas, la escasez de mano de obra especializada y la incertidumbre económica han alterado profundamente el equilibrio sobre el que tradicionalmente se apoyaba la contratación pública.

Esta realidad ha provocado un fenómeno que cada vez resulta más habitual en la contratación de obras públicas: las licitaciones declaradas desiertas.

Hasta hace pocos años, era relativamente excepcional que una obra pública no despertase el interés de las empresas constructoras. La elevada competencia existente hacía que, incluso en contratos de importe reducido, concurriesen numerosas ofertas. Sin embargo, la situación ha cambiado significativamente y cada vez son más frecuentes los procedimientos de contratación en los que ninguna empresa presenta oferta o en los que las ofertas recibidas no resultan viables para su adjudicación.

No se trata únicamente de una percepción del sector. Los datos oficiales respaldan esta tendencia.

Según el Informe Anual de Supervisión de la Contratación Pública elaborado por la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon), correspondiente a la contratación pública de 2025, el 8,88 % de las licitaciones del sector público estatal y el 8,45 % de las licitaciones del sector público local fueron declaradas desiertas.

Detrás de estos porcentajes existen miles de expedientes que no han podido adjudicarse en el momento previsto y millones de euros en inversiones públicas cuya ejecución se retrasa como consecuencia de la ausencia de empresas interesadas en asumir la obra.

Lejos de tratarse de un problema puntual, nos encontramos ante una situación que afecta a administraciones de todos los niveles y a prácticamente todas las tipologías de obra: edificios administrativos, centros sanitarios, centros educativos, promociones de vivienda pública, instalaciones deportivas, infraestructuras hidráulicas, carreteras o actuaciones de urbanización.

Desde nuestra experiencia colaborando diariamente con empresas constructoras en la preparación de ofertas técnicas para licitaciones públicas, hemos podido comprobar que esta situación responde a una combinación de factores técnicos, económicos y organizativos que han modificado profundamente la forma en la que las empresas analizan cada expediente antes de decidir si presentan oferta.

En muchas ocasiones se interpreta que una licitación desierta implica simplemente que ninguna empresa ha querido ejecutar la obra.

La realidad es bastante más compleja.

Una licitación puede declararse desierta por diferentes motivos:

• Ninguna empresa presenta oferta dentro del plazo establecido.
• Las ofertas presentadas incumplen los requisitos exigidos en el pliego.
• Las empresas renuncian durante el procedimiento.
• Las ofertas económicas resultan inviables o anormalmente bajas.
• El órgano de contratación considera que ninguna de las propuestas satisface adecuadamente las necesidades del contrato.

En cualquiera de estos supuestos el resultado final es el mismo: la obra no puede adjudicarse.

Y cuando esto sucede comienza un proceso que suele implicar importantes retrasos.

La Administración debe analizar las causas, estudiar posibles modificaciones del proyecto, revisar el presupuesto, actualizar la documentación técnica y volver a iniciar un nuevo procedimiento de contratación.

Todo ello supone un incremento de los plazos administrativos y, en muchos casos, el retraso durante varios meses —e incluso años— de infraestructuras que resultan necesarias para la ciudadanía.

Las empresas constructoras llevan años adaptando su estrategia de contratación.

Tradicionalmente era habitual presentar oferta a un elevado número de licitaciones, confiando en que una parte importante de ellas pudiera resultar adjudicada.

Actualmente esta estrategia ha cambiado por completo.

Hoy las constructoras analizan con mucho mayor detalle cada expediente antes de decidir si concurren.

Se estudian aspectos que hace unos años apenas condicionaban la decisión:

• viabilidad económica del contrato;
• evolución prevista de los costes;
• disponibilidad de personal propio;
• capacidad de los subcontratistas;
• riesgos técnicos de ejecución;
• plazo disponible;
• complejidad administrativa;
• disponibilidad de maquinaria;
• condiciones de revisión de precios.

En otras palabras, las empresas ya no compiten por competir.

Cada licitación supone una inversión importante de recursos técnicos y humanos, por lo que únicamente se presentan a aquellos contratos cuya ejecución consideran viable tanto desde el punto de vista técnico como económico.

Esta mayor selección de oportunidades explica, en parte, el incremento de licitaciones desiertas observado durante los últimos años.

Cuando una licitación queda desierta suele surgir una explicación inmediata: «el presupuesto era demasiado bajo».

Aunque esta afirmación es cierta en muchos casos, reducir el problema exclusivamente al precio sería simplificar una realidad mucho más compleja.

El presupuesto constituye, sin duda, uno de los factores más determinantes.

Sin embargo, no es el único.

La decisión de una constructora de concurrir o no a una licitación depende de un conjunto muy amplio de variables que afectan directamente a la rentabilidad y al riesgo del contrato.

Un proyecto técnicamente complejo puede resultar perfectamente atractivo si dispone de un presupuesto adecuado y un plazo razonable.

Por el contrario, una obra aparentemente sencilla puede dejar de ser interesante cuando incorpora condicionantes que incrementan significativamente los riesgos durante la ejecución.

Por ello resulta imprescindible analizar el fenómeno desde una perspectiva mucho más amplia.

En nuestra experiencia, las licitaciones que finalmente quedan desiertas suelen reunir varios factores desfavorables simultáneamente.

No existe una única causa.

Existe una combinación de circunstancias que hacen que las empresas concluyan que el equilibrio entre riesgo y rentabilidad deja de ser asumible.

Precisamente por ello, comprender las causas reales de este fenómeno resulta fundamental para mejorar la contratación pública y conseguir que las inversiones previstas lleguen finalmente a ejecutarse.

En los siguientes apartados analizaremos con detalle cuáles son esos factores y por qué están condicionando cada vez más las decisiones de las empresas constructoras a la hora de participar en procedimientos de contratación pública.

Como adelantábamos en el apartado anterior, no existe una única explicación que justifique el incremento de licitaciones desiertas en España. La decisión de una empresa constructora de presentar o no una oferta depende de múltiples factores que afectan directamente a la rentabilidad, al riesgo y a la capacidad de ejecución del contrato.

En muchos expedientes confluyen varios de estos factores al mismo tiempo, haciendo que empresas perfectamente capacitadas decidan no concurrir al procedimiento. Analizamos a continuación las causas que, desde nuestra experiencia preparando ofertas para constructoras de toda España, tienen una mayor influencia en esta tendencia.

Probablemente sea el factor que más preocupa actualmente al sector.

Entre la redacción de un proyecto y su publicación pueden transcurrir meses o incluso varios años. Durante ese tiempo, los precios de materiales, la mano de obra, la maquinaria o el transporte pueden variar de forma considerable.

Aunque la Administración revisa periódicamente sus bases de precios, la velocidad con la que evolucionan los costes del mercado no siempre permite que los presupuestos de licitación reflejen la realidad existente en el momento en que la obra sale a concurso.

El resultado es que muchas empresas detectan, ya durante el estudio económico inicial, que determinados capítulos presentan márgenes extremadamente reducidos o incluso insuficientes para cubrir los costes reales de ejecución.

En estas circunstancias la decisión suele ser clara: resulta preferible renunciar a presentar oferta antes que asumir un contrato cuya rentabilidad sea prácticamente inexistente desde el inicio.

No debe olvidarse que una empresa constructora no solo asume los costes directos de la obra. También debe soportar costes generales, estructura empresarial, financiación, garantías, seguros, prevención de riesgos, control de calidad, asistencia técnica y un elevado número de gastos indirectos que muchas veces pasan desapercibidos para quien analiza únicamente el presupuesto de ejecución material.

Cuando cualquiera de estos elementos queda infravalorado, el equilibrio económico del contrato desaparece.

El mercado de la construcción continúa siendo uno de los más sensibles a las variaciones económicas internacionales.

La evolución de materias primas como el acero, el aluminio, el cobre o determinados productos derivados del petróleo, unida al incremento de los costes energéticos y del transporte, ha provocado importantes fluctuaciones en los costes de producción durante los últimos años.

Aunque algunas materias primas han estabilizado parcialmente sus precios tras los máximos alcanzados en 2022 y 2023, el mercado sigue mostrando una elevada volatilidad que dificulta realizar previsiones económicas fiables para contratos cuya ejecución puede prolongarse durante uno o dos años.

Esta incertidumbre obliga a las empresas a incorporar mayores márgenes de seguridad en sus estudios económicos.

Cuando el presupuesto de licitación no permite absorber ese riesgo, muchas constructoras optan directamente por no participar.

El problema resulta especialmente significativo en contratos de larga duración, donde cualquier variación en los precios puede comprometer seriamente la rentabilidad de la obra.

Otro de los grandes retos que afronta actualmente el sector es la dificultad para encontrar profesionales especializados.

Numerosas empresas manifiestan problemas para incorporar oficiales de albañilería, ferrallistas, encofradores, operadores de maquinaria, electricistas, fontaneros o especialistas en instalaciones.

A ello se suma el envejecimiento progresivo de la plantilla del sector y la escasa incorporación de nuevos trabajadores cualificados.

Esta situación provoca que muchas constructoras deban seleccionar cuidadosamente las obras en las que participan, priorizando aquellos contratos que pueden ejecutar con los recursos humanos realmente disponibles.

En otras palabras, aunque una licitación resulte económicamente interesante, la falta de personal puede hacer inviable asumir un nuevo contrato.

La capacidad productiva de las empresas ya no depende únicamente de su solvencia económica o técnica, sino también de su capacidad para formar equipos de trabajo suficientes durante toda la duración de la obra.

En los últimos años los contratos públicos han incrementado considerablemente las exigencias técnicas, administrativas y documentales.

Las empresas no solo valoran el presupuesto.

También analizan detenidamente las obligaciones que asumirán durante la ejecución.

Entre los aspectos que generan mayor preocupación destacan:

• penalizaciones por incumplimiento de plazos;
• elevadas garantías económicas;
• complejos procedimientos de certificación;
• responsabilidades durante el periodo de garantía;
• riesgos derivados de interferencias con instalaciones existentes;
• afecciones al tráfico o a edificios en funcionamiento;
• condicionantes medioambientales;
• coordinación con múltiples organismos.

Cada uno de estos elementos incrementa la incertidumbre del contrato.

En determinadas actuaciones, especialmente en reformas de edificios en uso, hospitales, centros educativos o actuaciones urbanas, los riesgos técnicos pueden llegar a ser incluso más determinantes que el propio presupuesto.

Por ello, muchas constructoras realizan actualmente estudios de riesgos mucho más exhaustivos antes de decidir si concurren a una licitación.

El plazo constituye otro de los aspectos que más condicionan la participación de las empresas.

En numerosas ocasiones los proyectos establecen calendarios de ejecución extremadamente exigentes con el objetivo de cumplir determinadas necesidades administrativas o compromisos de financiación.

Sin embargo, esos plazos no siempre tienen en cuenta las dificultades reales de ejecución.

Problemas de suministro.

Necesidad de trabajos nocturnos.

Interferencias con edificios en funcionamiento.

Limitaciones de acceso.

Disponibilidad de maquinaria.

Condiciones climatológicas.

Todo ello puede convertir un plazo aparentemente razonable en un calendario prácticamente imposible de cumplir.

Y cuando una empresa considera que el riesgo de incumplimiento resulta excesivo, normalmente opta por no presentar oferta.

Quizá uno de los cambios más importantes respecto a hace una década sea la profesionalización de los departamentos de estudios.

Las constructoras analizan cada expediente con mucho mayor rigor antes de invertir recursos en preparar una oferta.

Presentarse a una licitación supone movilizar técnicos, elaborar estudios económicos, planificaciones, análisis de riesgos, documentación administrativa y, en muchos casos, desarrollar una memoria técnica completa.

Todo ello implica una inversión importante de tiempo y dinero.

Por este motivo, las empresas seleccionan cuidadosamente aquellas oportunidades en las que realmente consideran que disponen de posibilidades de adjudicación y que la ejecución será rentable.

Esta mayor especialización beneficia al sector porque mejora la calidad de las ofertas presentadas, pero también explica que determinados expedientes no despierten el interés suficiente para recibir propuestas.

Cuando una licitación queda desierta, el perjuicio no afecta únicamente al órgano de contratación.

Las consecuencias alcanzan a todos los agentes implicados.

La Administración debe reiniciar procedimientos, revisar proyectos y retrasar inversiones previstas.

Los ciudadanos ven pospuesta la construcción o mejora de infraestructuras esenciales como centros de salud, colegios, viviendas públicas o instalaciones deportivas.

Las empresas constructoras pierden oportunidades de negocio que, en otras circunstancias, podrían haber ejecutado.

Y la economía en su conjunto deja de beneficiarse del efecto tractor que tradicionalmente genera la inversión pública en obra civil y edificación.

Por este motivo, reducir el número de licitaciones desiertas constituye actualmente uno de los principales retos de la contratación pública en España.

Aunque el incremento de licitaciones desiertas responde a factores complejos, existen medidas que permitirían mejorar significativamente la situación. Tanto las administraciones públicas como las empresas constructoras disponen de margen para adaptar sus procesos y favorecer una contratación pública más eficiente, competitiva y atractiva.

La solución no pasa únicamente por incrementar los presupuestos de licitación. También resulta imprescindible mejorar la planificación de los proyectos, adaptar los plazos a la realidad del mercado y fomentar un entorno contractual que permita a las empresas asumir las obras con un nivel de riesgo razonable.

Uno de los principales problemas de muchos expedientes es el tiempo que transcurre entre la redacción del proyecto y la publicación de la licitación.

Durante ese periodo pueden variar significativamente los precios de mercado, la normativa aplicable, las soluciones constructivas disponibles o incluso las condiciones del propio emplazamiento.

Por ello, resulta recomendable que los proyectos se redacten lo más próximos posible a la fecha prevista de licitación o, al menos, que se revisen antes de su publicación para comprobar que tanto el presupuesto como las mediciones siguen ajustándose a la realidad del mercado.

Un proyecto técnicamente excelente pierde gran parte de su utilidad si su valoración económica deja de ser viable para las empresas encargadas de ejecutarlo.

Las constructoras no buscan contratos extraordinariamente rentables.

Buscan contratos viables.

La mayor parte de las empresas del sector trabajan con márgenes relativamente reducidos, por lo que pequeñas desviaciones en los costes pueden convertir una obra rentable en una actuación claramente deficitaria.

Por ello, resulta fundamental que los presupuestos base de licitación reflejen fielmente los costes reales de ejecución.

Un presupuesto ajustado beneficia a todas las partes.

La Administración consigue una mayor concurrencia de empresas.

Las constructoras pueden elaborar ofertas competitivas con mayor seguridad.

Y el contrato tiene muchas más probabilidades de ejecutarse correctamente, sin incidencias derivadas de una insuficiente dotación económica.

Otro aspecto susceptible de mejora es la planificación temporal de las obras.

En ocasiones los plazos responden a necesidades administrativas, compromisos presupuestarios o calendarios políticos que poco tienen que ver con la realidad de la ejecución.

Sin embargo, la planificación constituye uno de los pilares fundamentales del éxito de cualquier proyecto.

Un plazo técnicamente coherente permite organizar adecuadamente los recursos, optimizar la producción, coordinar suministros y minimizar riesgos durante la ejecución.

Por el contrario, los calendarios excesivamente ajustados incrementan las probabilidades de retrasos, conflictos contractuales y sobrecostes.

Cada vez resulta más evidente que la contratación pública debe evolucionar hacia modelos de mayor colaboración entre las administraciones y las empresas.

Conocer las dificultades reales que afronta el sector permite redactar proyectos más ejecutables y pliegos más adaptados a las condiciones actuales del mercado.

No se trata de favorecer a las constructoras.

Se trata de conseguir que las inversiones públicas puedan ejecutarse dentro de los plazos previstos y con la calidad exigida.

Cuando un procedimiento recibe numerosas ofertas solventes, toda la sociedad resulta beneficiada.

Si las administraciones deben mejorar la planificación de sus contratos, las empresas también han adaptado profundamente su forma de afrontar las licitaciones públicas.

Hace apenas unos años era habitual presentar oferta a un elevado número de expedientes.

Actualmente esta estrategia ha cambiado.

Las constructoras realizan un análisis previo mucho más exhaustivo antes de decidir si concurren a una licitación.

Se estudia la rentabilidad esperada.

Se analizan los riesgos técnicos.

Se evalúa la disponibilidad de medios humanos y materiales.

Se revisan cuidadosamente los criterios de adjudicación.

Y únicamente cuando el contrato resulta viable se inicia la preparación completa de la oferta.

Esta profesionalización ha elevado considerablemente el nivel técnico de las propuestas presentadas.

Hoy no basta con cumplir los requisitos administrativos.

Es necesario demostrar capacidad organizativa, conocimiento del proyecto y una planificación rigurosa que transmita confianza al órgano de contratación.

En este contexto, la documentación técnica ha adquirido una importancia cada vez mayor.

Cuando varias empresas presentan ofertas económicas similares, la puntuación obtenida en los criterios evaluables mediante juicio de valor puede convertirse en el elemento decisivo para obtener la adjudicación.

Una memoria técnica ya no debe entenderse como un documento descriptivo.

Debe constituir una herramienta estratégica capaz de demostrar cómo se ejecutará realmente la obra.

Una buena memoria técnica explica de forma clara y justificada:

• la organización de los trabajos;
• la planificación temporal;
• las líneas de producción;
• los medios humanos y materiales;
• las soluciones constructivas;
• la gestión ambiental;
• la minimización de afecciones;
• el control de calidad;
• la gestión de riesgos.

Todo ello debe elaborarse específicamente para cada proyecto, evitando documentos genéricos que apenas aportan valor durante la evaluación.

Los órganos de contratación valoran especialmente aquellas propuestas que evidencian un conocimiento profundo de la obra y ofrecen soluciones concretas a los condicionantes particulares de cada actuación.

Precisamente por ello, cada vez más constructoras optan por externalizar la elaboración de sus memorias técnicas, incorporando equipos especializados capaces de desarrollar documentación adaptada a los criterios específicos de cada licitación.

En ALMA Ingeniería colaboramos desde hace años con constructoras de toda España en la preparación de memorias técnicas para licitaciones de obra pública.

A lo largo de este tiempo hemos participado en proyectos de muy diversa naturaleza: edificios administrativos, centros sanitarios, promociones de vivienda pública, infraestructuras ferroviarias, instalaciones deportivas, centros educativos, actuaciones de urbanización y obras singulares de elevada complejidad técnica.

Esta experiencia nos ha permitido observar una evolución muy clara del mercado.

Las constructoras dedican cada vez más recursos al estudio previo de las licitaciones y conceden una importancia creciente a la calidad de la documentación técnica presentada.

Hoy una memoria técnica ya no consiste únicamente en cumplir un índice.

Debe responder de forma específica a las necesidades del proyecto, justificar cada decisión organizativa y demostrar que la empresa dispone de una estrategia sólida para ejecutar la obra con seguridad, eficiencia y calidad.

En nuestra experiencia, las ofertas que obtienen las mejores valoraciones son aquellas que consiguen trasladar al evaluador una idea sencilla: la empresa conoce perfectamente la obra y ha planificado su ejecución hasta el último detalle.